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欧树军 | 为了生命安全的公共治理

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为了生命安全的公共治理




欧树军 中国人民大学国关系学院政治学系副教授

文摘自欧树军《国家基能力的基认证与国家基本制度建》第1章,中国社会科学出版社,2015.



19531225日,香港九龙石硖尾寮屋区大火导致5万人无家可归,催生了香港政府的公共住房建设,是观察香港公共建设的极佳窗口:比如工务局的包宁平房、安置事务处的多层安置大厦、房屋建设委员会的廉租房、房屋委员会和房屋署的房屋建设十年计划1973—1982),20世纪70年代公屋居民自发组织互助委员会,直到20世纪90年代房委会正式建立房屋管理咨询委员会,居民开始正式参与房屋管理、维修和改善工程等事务的民主讨论。政府承担公共建设责任,主导建设过程,有序改进社会治安和公共安全,最终设立正式制度吸纳和整合公众参与,这是香港政府居者有其屋社会政策的典型模式。




石硖尾大火


在自然与生命的关系史上,普通人的生死由命、富贵在天是一种常态,在自然风险得不到清晰识别的地方,在社会经济生活得不到有效干预的地方,面对自然灾害的疯狂肆虐,个人、家庭及更大群体的生命渺小而脆弱,随时可能跌入险境。


古今中外,这样的例子不胜枚举。让我们先来看看山体滑坡灾害的巨大危害,以发生时间为序,19世纪的瑞士(1806,致死457人),20世纪的加拿大(1903,致死70人)、塔吉克斯坦(1911,致死54人;1949,7200人)、印度尼西亚(1919,致死5110人;2004,致死32人)、中国(1920,致死10万人;1933,致死3100人;2009,致死439-600人;2010,致死1287人)、墨西哥(1920,致死600-870人)、哈萨克斯坦(1921,致死约500人)、意大利(1921,致死约100人;1963,致死约2000人;1987,致死29人)、美国(1925,致死6人;1964,致死106人;1969,致死150人;1980,致死57人;2005,致死10人)、日本(1938,致死约1000人;1953,致死1382人;1958,致死1094人;1959,致死159人;1968,致死104人;1972,致死64人)、秘鲁(1941,致死4000-6000人;1962,致死4000-5000人;1970,致死22000人;1971,致死约400-600人;1974,450人)、西班牙(1945,致死15人)、印度(1948,致死500人;2001,致死40人)、哥伦比亚(1954,超过致死300人)、智利(1965,超过200人)、英国(1966,致死144人)、巴西(1967,致死230)、瑞典(1977,致死4人)、波多黎各(1985,致死129人)、哥伦比亚(1985,致死23000人)、澳大利亚(1997,致死18人)、委内瑞拉(1999,致死约3万人)、菲律宾(2006,致死1126人)、孟加拉(2007,致死123人)、埃及(2008,致死119人)、巴基斯坦(2010,致死20人)、乌干达(2010,致死100-300人),无论穷国富国、弱国强国、小国大国,在自然得不到驯服之地,都无法避免生命的巨大损失。


为了生命安全,必须驯服自然,现代国家治理史上试图改善人类生活状况的各种公共工程,无不秉持着这种强烈的人定胜天精神,最为切身的例证发生在殖民时代的中国香港。1972年6月18日,星期日,大雨倾盆,香港贫民区九龙秀茂坪一道40米高的路堤土坡倒塌,71人顷刻毕命。仅仅数小时后,港岛富人区半山宝珊道一处临时挖掘工地发生斜坡崩塌,引发山泥倾泻,导致一栋12层的住宅楼轰然落地,67人瞬间消逝。悲剧再次证明,自然得不到驯服,生命就得不到安全,风险面前人人平等,无论贫穷还是富有。


这起事故的结局很像现代国家的自然灾害应急救援,港英政府的消防处、民安处、医疗救援处、驻港英军迅速搜救生还者,各种民间组织积极参与,社会各界踊跃捐资赈灾,事后港英政府还成立专门委员会全面调查整个惨剧的前因后果。[1]考虑到香港70%的土地为山地,风雨灾害频仍且破坏力极强,危机应对式的临时处置绝无可能实现长治久安,为保护人类生命而驯服自然仍然不是常规化、例行化、制度化的政府职责,“安全政治学”仍然付之阙如。这种生死由命、孤立无援状态的最大受害者,是贫苦大众,是20世纪50年代至20世纪70年代的寮屋贫民[2],他们与19世纪下半期直至20世纪初居无定所的渔民一样[3],饱受风雨摧残,生命安全得不到保障。


转机出现在另一次危机之后。四年后的1976年8月,秀茂坪再次发生斜坡倒塌,山下民居遭泥沙冲刷,18人烟消云散。四年间丧失156条性命,香港政府终于开始彻底反思自己的不作为,决心视防止类似事故发生、照看个体生命安全为己任,于1977年成立土力工程处,专司斜坡加固,消除斜坡安全隐患,降低惨剧的发生概率。一旦个体生命安全正式纳入政府治理的当然范畴,看似机械的斜坡安全公共工程也就成为拯救生命的必要行动。三十多年来,土力工程处建设防范斜坡事故基本制度的过程,反映了政府照看生命安全的大致步骤。


首先是针对全体对象,收集基本事实,积累基本知识。每个斜坡都统一编号,逐一登记名称代码、地理位置和安全状况,一个覆盖全香港57000个(公共斜坡39000个,私人斜坡18000个)人造斜坡的斜坡信息系统和斜坡名册建立起来,纳入每个斜坡的统一编号,所处的楼宇名称、屋苑名称、街道名称、地段编号、牌照编号、租约编号和安全维修状况,每个斜坡都有了自己的“身份证”,斜坡成为新的治理对象。


然后是设定标准,界定资格,建章立制。制定岩土工程安全的统一认定规范、标准和制度。为了准确确认、识别每个斜坡的安全状况,一个世界上最先进的岩土流动勘察系统建立起来,涵盖最先进的全球定位、流动地理信息、流动电脑应用和无线通讯系统,让工程师和地质专家即时获取勘探地的相关资料,为公共政策提供更加及时可靠的依据。


最后是执行既定规范和标准,进行安全评估、状况检查等具体认定活动。根据所获取的基本事实与标准规范,定期检查所有公共与私人工程项目,确认和识别不合标准的斜坡,评估是否维修、巩固,是否需要迁移安置危险地带的寮屋贫民,[4]定期维修全部政府斜坡并检查私人斜坡。这套有效的斜坡安全认定体系,使土力工程处有能力与天文台共享重要资料,合作运行山泥倾泻警报系统。为了将防范斜坡事故、保障生命安全凝聚成社会共识,土力工程处还向一般市民灌输斜坡安全知识,并使之成为中学生必须接受的义务教育课程内容。


通过收集事实、积累知识,设定规范、建章立制,以及识别鉴定、评估检查,土力工程处不仅承担了检查所有政府部门维护的公共斜坡(八个政府部门负责维修斜坡,但检查权归属土力工程处,参见图1-1)和公私机构所有岩土工程的责任,还有权命令私人业主维修私人斜坡。自20世纪80年代中期以来,土力工程处还建议香港政府统一安置了74800位原来生活在危险地带的寮屋居民,大大减少了斜坡崩塌事故及其灾害后果,斜坡事故水平降低了一大半,死亡人数大大减少(参见图1-2),1995年以后就没有再发生过多人死亡的斜坡安全事故,从而成为政府公共建设的鲜明典范,[5]中国香港特区的斜坡安全水平已经领先于意大利、德国、澳大利亚、加拿大和美国等发达国家。


1-1 香港斜坡安全维护分工(单位:个)

资料来源:香港土木工程署土力工程处,2007。



1-2 香港斜坡安全认证体系的成效(1949—2007

资料来源:香港土木工程署土力工程处,2007


在整个认证过程中,排在第一位的是给认证对象建立唯一的名称、统一的代码和准确的位置,这些基本事实是认证的基石,让政府有能力在发生事故时迅速确定事发地点、责任主体,及时做出恰当回应;弄清楚认证对象的基本社会特征或物理特征,建立安全标准是第二步;然后是依据既定标准确定每个斜坡的安全状况和具体安全等级,借助现代认证技术,在认证知识基础上建立整合的斜坡认证体系和定期检查维修制度,整个过程完整、可靠、统一,预期目标得到有效实现。


        除了斜坡事故之类公共安全事务,这种有效认证体系还存在于其他政府治理领域,存在于其他政策领域,这不是中国香港特区政府的独特现象,而是很多发达国家的普遍现象。很多东南亚山地国家和其他发展中国家,无法像香港政府和发达国家这样有效监管社会经济事务,甚至也无法有效发挥汲取能力,无法建立满足社会正义需求的福利体系。除了经济发展、人口规模、社会结构等因素以外,认证差距也是解释这些政治实践差异的关键。有认证还是无认证,对于政府治理水平的指标意义越来越大。

注释:

[1]香港政府雨灾调查委员会:《一九七二年雨灾调查委员会最后报告书》,香港印务局,1972。

[2] 寮屋指香港城郊与山地临时搭建的简陋贫民窟,通常拥挤不堪,卫生条件极差,火灾频发。

[3] 何佩然:《历年天灾的回顾》,香港天文台,http://www.hko.gov.hk/publica/gen_pub/WeatheringTheStorm-2.pdf.

[4] 贫民安置也建立严格的认定体系基础上。1982、1984—1985年,香港政府登记所有寮屋,记录每间房屋的面积、楼层和居住人口等资料,未登记在案的、自行扩建房屋的,均丧失申请租住公共住房的资格。

[5] 1953年12月25日,香港九龙石硖尾寮屋区大火导致5万人无家可归,催生了香港政府的公共住房建设,是观察香港公共建设的极佳窗口:比如工务局的“包宁平房”、安置事务处的“多层安置大厦”、房屋建设委员会的“廉租房”、房屋委员会和房屋署的“房屋建设十年计划”(1973—1982),20世纪70年代公屋居民自发组织互助委员会,直到20世纪90年代房委会正式建立房屋管理咨询委员会,居民开始正式参与房屋管理、维修和改善工程等事务的民主讨论。政府承担公共建设责任,主导建设过程,有序改进社会治安和公共安全,最终设立正式制度吸纳和整合公众参与,这是香港政府“居者有其屋”社会政策的典型模式。


编辑:马乐瑶



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