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欧树军、王绍光 | 新加坡也有五年计划?

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新加坡也有五年计划?


欧树军 中国人民大学国关系学院政治学系副教授

王绍光 清华大学苏世民学院、公共管理学院教授


本文摘自欧树军、王绍光著:《小邦大治:新加坡的国家基本制度建设》,社会科学文献出版社,2017年


我们可以从不同的角度评估福利本身的进展。首先,经济增长、汲取能力与再分配水平间直接相关。经济增长越快,汲取能力可能越高,再分配水平也可能会提高。不过一旦形成某种路径依赖,即政治过程对再分配制度或福利国家的依赖,也可能出现反常现象,即使汲取能力不高,国家也不敢轻易降低再分配水平,如果无法用正常税收维持社会开支,就会转而依赖向国内外发行公债。其次,社会开支越大,政府规模也越大,最大的是瑞典,然后是丹麦、芬兰、法国、英国、澳大利亚、比利时、荷兰等。社会开支最低的是美国,其政府规模也是最小的。再次,公司企业工厂层面集体谈判的程度与收入平等程度也存在直接的关联。集体谈判程度越高,收入分配的平等程度也会越高,瑞典、丹麦等北欧国家集体谈判程度比较高,美国比较低,一个直接原因是美国工人加入工会的比例在西方国家是最低的,只有20%,多数工人没有集体谈判的权利保障。此外,人均国内生产总值和人均健康开支呈正相关。在过去的四十多年中,34OECD国家的总医疗保障支出不断扩大,平均从5.2%增加到9%,增长最快的是土耳其、韩国、爱尔兰和波兰,超过6%2008OECD国家的健康开支占政府总支出的比重均值为15.6%


当代西方社会主要存在四大再分配模式,即北欧五国的社会民主模式,德国、奥地利、法国、意大利的合作主义模式,美国、加拿大、澳大利亚的自由资本主义模式,以及日本的互惠模式。这四个模式的区别主要表现在去商品化的程度、社会权利基础、福利供给范围、受益人范围四个方面。社会民主模式去商品化程度最高,福利这一社会权利是普惠制,福利供给被界定为公共服务而非商业产品,再分配水平也最高。合作主义模式的去商品化程度处于中等水平,社会权利基于就业。自由资本主义模式的去商品化程度最低,福利这一社会权利基于需要,福利供给采取混合模式,政府和私人企业相结合,以市场供给为主、政府供给为辅,福利服务变成了政府购买的社会服务,并且受益并不是普惠制的,这种模式很难抑制服务价格的上涨和福利支出的增长。除了自由资本主义模式,其他三种模式都把福利服务看做是公共物品、公共服务,不能商品化或者说不能过度商品化,不适用市场经济逻辑,而应该以公益化为主导,因为这一领域社会政治影响巨大,直接关乎普通大众的生活质量,直接影响普通民众对体制的信心。


总体而言,在现代西方资本主义世界中,福利成为公民的经济社会权力的集中代表,福利权被视为是一项公民权利、一种人权。但是,思想观念不同的人,福利观念存在不小的差异,对这一点的接受度不同。欧洲的左翼与右翼,美国的自由派和保守派,各自的福利观念非常不同。欧洲的左翼和美国的自由主义者通常更支持扩大福利,欧洲的右翼和美国的保守主义者更倾向于限制福利开支,而美国与欧洲的再分配制度、保障范围、保障水平都存在巨大差异,各阶层之间的成本与收益分布也不一样。


社会建设落后于经济发展,可能引发社会问题,各种矛盾、冲突也可能比较突出,这是不少后发展国家的常见现象。与此不同,社会建设与经济发展是同步进行的,社会建设从一开始就是新加坡政府的中心任务,城市重建、工业化规划、招商引资都融入了社会建设内容。这与殖民体制形成了鲜明的对比,殖民政府并不关心在新加坡这个海外殖民地的社会建设,不关心新加坡本地人的福祉,华人区、马来区和印度区自生自灭,贫民窟、公共卫生、教育、医疗等问题都非常严重,广大下层民众的社会生活状况没有得到改善。



1959年自治之初,新加坡人民行动党政府就将社会建设作为长远规划的一部分,综合解决主要社会问题,制定国家发展蓝图,考虑人口不断增长因素,计划为人们提供住房、就业、学校、医院、交通和休闲设施,满足人民的基本需求。住房问题排在首位,李光耀曾经说过:没有这些计划,新加坡人将像香港、台湾、汉城或东京的人民一样。在这些城市,工人工资高,却须花大钱租小房子,而且这些房子永远不会归他们所有。新加坡选民如果也这样,就不可能在每次大选中以大多数票一再投选人民行动党。[1]这说明,新加坡领导层充分认识到了住房关乎民心的政治价值,从一开始就区分了住房的居住功能与投机功能,并确立了公益化的公共住房建设计划。


从英国殖民者莱佛士1819年登陆新加坡算起,直到1927年的一百一十年间,普罗大众住在哪里、住得如何,从来不是一个政治问题。1927年,殖民政府设立改良信托局,主要任务是修路,也兼职修造房屋,社区规划的依据是英国的市镇分布密度。


7-1  英殖民政府改良信托局的公屋建设

单位:座

年份

公屋建设数量

1928

228

1930

142

1931

143

1932

178

1936

103

1937

432

1938

421

1939

180

1940

317

1941

17

1947

420

1948

597

1949

828

1950

1105

1951

1307

1952

1886

1953

2074

1954

1908

1955

2907

1956

1275

1957

1344

1958

3841

1959

1611

总计

23264

来源:Quah, JonST. Public administration Singapore-style. Vol. 19. (Emerald GroupPublishing, 2010) p. 60.


如表7-1所示,19281948年,改良信托局平均每年只建设150套住房。19491959年,改良信托局加快了建造廉价公租房的速度,平均每年建造1825套,但从19281959年新加坡人民行动党上台执掌自治政府行政权之际,它在三十一年中共建了23264座公共组屋。这远远不能满足需求,当时新加坡人口为160万,不到10%的人拥有住房,大多数家庭住在拥挤的贫民窟里,没有干净的饮用水、卫生设施和其他基本生活设施。


1960年,为了解决贫民窟问题,新加坡人民行动党自治政府执行居者有其屋政策,设立了建屋发展局,给了它充分的财政、法律和政治支持,制定了几个五年建屋计划,开始大兴土木,为民众建造公共住房[2]。如表7-2所示,在第一个五年建屋计划(19611965年)完成时,54430套公租房拔地而起,比殖民政府改良信托局建造的房屋多两倍,二十五万人的住房问题得到解决,租房或贷款买房的租金不超过住户家庭月收入的20%,而且公共住房的面积随着家庭收入提高而扩大,以满足人们改善居住状况的需求,这部分租金收入并不足以让建屋发展局保持财政平衡,差额由财政房屋补贴填充。第二个五年计划(19661970年)为三十五万人新建了66239万套住房,环绕新加坡市区的贫民窟在这个时期基本消失。1968年,新加坡政府允许公民用中央公积金购买政府公屋,进一步提高了新加坡的住房自有率。第三个五年计划(19711975年)新建了113819套住房,50%的新加坡人居住其中。


7-2  新加坡建屋发展局的公共住房建设

时期

总建房量

平均建房量

1960-1965

54430

9072

1966-1970

66239

13248

1971-1975

113819

22764

1976-1980

137670

27534

1981-1985

200377

40075

1986-1990

121400

24280

1991-1995

99557

19911

1996-2000

158621

31724

2001-2005

55515

11103

2006-2008

11046

3682

总计

1018674

来源:Quah, JonST, Public administration Singapore-style. Vol. 19. (Emerald GroupPublishing, 2010) p. 64.


截至1982年,新加坡政府已建成超过40万个公共组屋,为大约180万人、70%的新加坡人提供了公共住房。1985年左右,85%的新加坡人拥有了自己的住房,此时出现了公屋过剩现象。这一居者有其屋政策执行至今,已建造了1018674套公共住房,93%的新加坡人生活其中,住房自有率已升至87.5%,人均居住面积从1959年的6平米升至2010年的30平米,新加坡人的居住状况得到实质改善。


新加坡的公共住房政策具有多重功能。其首要功能在于强化家庭纽带,满足人在生命过程中不同阶段的基本物质需要与稳定的居住需求。在购买和廉租房申请上,三代共居者最为优先,鼓励三代共居;年轻夫妻首次购房也优先供应,但优先权减半;希望独居而又不远离家庭亲友的老人,也可以得到满足。月收入低于1500新元的贫困家庭可以申请较小的住房,还可以获得4万新元的额外补贴。公租房每月的租金很低,不会给人们造成经济负担。更为富裕的家庭,则可以申请四房、五房类公屋。


新加坡奥克斯利公共住房


公共住房社区规划的基本原则是尽可能方便居民,为每个家庭提供宜居的步行生活圈,这就是新加坡市镇重建局主任曹福昌所说的毗邻原则,根据这一原则建构一种就近生活、就业、交流的基层社会机制,新市镇和组屋区距离市区不超过五里,上班时间不超过半小时,车费不超过五毛钱。每个家庭不用步行太久,即可到达市场、商店、学校、娱乐场所、民众联络所和诊疗所等公共设施;每七万五千人的组屋区,设立一个市镇中心,提供图书馆、邮局、银行、百货商店、戏院等基础设施。政府主导并不是在基层社会完全复制上一级政府机构,在最小、最底层的社会建立麻雀虽小、五脏俱全的一级政府,而是统筹社区居民生活的方方面面,为人们提供均等的公共服务,其中社会效果最大的无疑是社区中心这样的综合公共服务机构。民众联络所坐落在社区中心,是基层社会和谐的支柱。根据毗邻原则,考虑人口规模、距离每户家庭的远近等因素,建设服务于人们基本生活需要的综合性社区中心,既可以增加就业,也可以促进积极的公共生活,提升基层自治的水平。


除了方便,公共住房的建筑设计还以增进人与人之间的交流为原则,努力创造建构一个熟人社区的制度环境。从每座公共住房大楼都包含房型不同、大小各异的房子,让不同收入群体和社会阶层的人可以混合共居,共用儿童游乐场所、健身场所和开放空间,鼓励居民之间的交流。


作为一个华人占主体地位的多种族社会,新加坡曾经有过种族冲突的惨痛教训。为了解决这个问题,新加坡政府在公共住房分配中执行种族融合政策,华人社会的制度优势除了华人同质性高、秉性温和、与人为善等原因以外,基本的制度机制就是各种族混合居住,只有政府才有能力推动和执行这一原则。在清理贫民窟和城中村的同时,新加坡80%的公共住房按照种族融合、混合居住原则分配,设定明确的种族配额,让不同种族同住一区、共居一处,相互之间低头不见抬头见,彼此适应,相互容忍差异,消解矛盾冲突,在自然的人际交往中增进了解,建立平等的睦邻关系,进而促成不同种族之间的社会和谐,既能大大推动着多元种族、多元文化、多语言社会的共识建构,也为执政党积累了最深得人心的政治资本和最稳固的政治支持,这也让新加坡得以在马来人国家包围之下,能够成为种族关系最为和谐的东南亚国家。


在家庭、社会层面以外,新加坡的公共住房政策也是新加坡国家建设的一部分。新加坡政府将住房视为公共物品,合理的公共住房政策让每个人看到了美好生活的前景,是塑造新加坡人及其国民身份、塑造新加坡社会共识的最有效方式。人们不用花太多钱就能拥有住房,而且房子还有不断增值的可能性,自然会发自肺腑真诚地认同国家。廉价、舒适的公共住房,方便、宜居的社区生活,以及在此基础上形成的基层社区友谊共同体,成为新加坡人的集体记忆和共同经历,这种符合东方人心理的社会团结机制,是新加坡社会稳定、经济增长和民众对政府高度信任的基础,也被其治理者和研究者视为其国家认同和社会凝聚力的重要来源。


房子不仅仅是一堆冷冰冰的钢筋水泥、土木沙石,更是组建家庭、凝聚人心的社会黏合剂,所有社会政策的制定与执行无不系于其上。新加坡的公共住房经验至少可以给人们四点启示。第一,经济离开住房市场化也能增长。新加坡政府从来没有把住房作为经济的支柱产业,没有把住房视为一个纯粹的市场商品,而是将其主要视为公共物品,住房的公共化始终以绝对优势压倒市场化,但新加坡的经济并没有因此停止增长。第二,住房问题不解决,社会治理难度必然加大。住房是个体建立家庭、融入社会的起点,在拥有舒适的居住空间这个起点上举步维艰、负担沉重,拥有美好生活前景的希望大大受挫。如果不能在治理理念上充分考虑人们对稳定家庭生活和社会关系的情感依赖,不能在政策设计时充分照顾人们对生活成本的承受能力,盲目依赖市场化的住房政策,社会治理不仅会在心理层面增加了难度,在政策执行层面也必然阻力重重。第三,住房可以产生最稳固的政治支持。除了维系家庭纽带、促进种族和谐和鼓励社会共识的作用之外,公共住房政策也为新加坡执政党人民行动党积累了最深得人心的政治资本和最稳固的政治支持。在住房问题上,过度消耗几代人的积蓄,随着人们的钱袋子同时变瘪的,还有人们对政府的信心。第四,住房问题也考验着国家促进国民幸福的制度能力。家庭是幸福的发源地,住房是家庭幸福的根本。人们的居住状况、家庭的组成结构和经济特征、需要赡养老人或抚养儿童的家庭状况,以及各类家庭的住房需求及其他社会生活需求,治理者是否真正全面了解,了解之后是否真正用于制定适宜的决策,这些都考验着政府增进国民幸福的能力,这尤其需要将民众对家庭纽带、宜居生活的正当心理需求,融入各项社会政策当中,变成可具体操作的政策方案。实现了这一点,将可以较低的管理成本,得到一个有序的和谐社会。


新加坡的家庭友好型社会治理,将社会治理的重心放在恢复家庭的传统功能上,更多地发挥家庭的生育、婚姻、养老等社会功能,以及作为生产单位的经济功能,而不仅仅是作为税收单位的政治功能。这种社会治理支持和鼓励主干家庭而非核心家庭,支持和鼓励居家养老而非靠不住的社会化养老或者以房养老,更有可能接续传统华人家庭自古以来长期存在的养育-反哺家庭模式和慈爱-敬孝的伦理秩序,更有可能发挥老年人的稳定与秩序功能,以更少的行政成本实现社会的自然和谐。


除解决就业、住房这些涉及普通人安身立命的基本问题之外,新加坡政府还花大力气推动社会建设工程,建设各项基础设施,改进人们的生活质量,在全岛新增人口聚居区、农村和贫穷地区,修建了大量道路、路灯、候车亭、卫生设施、康乐设施、垃圾处理系统、自来水和电气化设施。


在各种社会安全机制中,中央公积金制度也非常有代表性,新加坡主权股票也与之休戚与共。中央公积金源于英国殖民者不愿承担政府公务员的养老责任而设计的由公务员自己付钱养老的制度,这一制度并不适用于英国国内,新加坡政府公务员退休后都有资格领取退休金,退休后会向英国政府索要退休金,但英国人让他们自己付钱给自己,于是设立了新加坡中央公积金,所有政府公务员都必须为自己存钱养老[3]。中央公积金制度在新加坡既是社会发展的关键力量,也为经济发展提供贷款金融支持。


7-3  新加坡中央公积金的用途(1955-2015

年度

新增用途

1955

退休金

1968

公共住屋

1978

新加坡巴士有限公司股票

1981

住宅产业

1982

家庭保障

1984

保健储蓄

1986

非住宅房地产、最低存款、填补最低存款、家庭保障

1989

教育、健保增值

1990

基本投资、增进投资、保健基金、健保双全增值

1994

教育基金、基本投资

1997

增进投资,允许个人投资外国单位信托公司股票

1998

新新加坡股票

资料来源:https://www.cpf.gov.sg/Members/Schemes


事实上,中央公积金制度是西方发达国家社会保障税的一种变体,强制雇员、雇主依据工资比例按月缴纳,不能自由存取,专用于社会保障,是其与社会保障捐的共同之处。不同在于资金归属和具体用途,西方发达国家雇员和雇主所缴纳的社会保障税纳入政府财政,供社会再分配之用,个人没有专属的资金账户,也不直接用于个人生活。新加坡的中央公积金与之不同,如表7-3所示,最初中央公积金只能用于养老,1968年可用于购买公共住房,1978年可用于购买新加坡巴士有限公司股票,20世纪80年代用途大幅增加,可用于住宅产业、家庭保障、医疗储蓄、非住宅房地产、最低存款、教育、健保增值,1986年新加坡政府接受了第一届经济检讨委员会的建议,雇主为员工缴付的公积金率降低了16%,公积金缴交率从46%降至30%,后来又把雇主缴交率从10%提高至16%2002-2003年公积金缴交率又下调了3%。公积金下调,意味着工人实际工资减少。90年代可用于基本投资、增进投资、保健基金、健保双全增值、购买外国信托公司股票和新新加坡股票,所购资产免于私人债务扣押义务,只有建屋局有权以没有缴清抵押贷款的期款为由,对屋主采取法律行动。因此,中央公积金是个相当独特的变体,不仅为广大雇员提供可靠的社会保障,鼓励和制约雇员勤奋工作,而且把广大民众的切身利益与政府的好坏、国家的兴衰联系起来。人们有了可观的储蓄和资产,对生活的态度也随之改变。公积金存款价值又与储备金和新元币值有直接关系,对拥有公积金的新加坡人来说,保护国家的储备金,就是保护自己的切身利益。


新加坡公积金局


各项社会政策的制定与执行,使普通人日常生活的成本、质量,与人际和睦、社会稳定、国家成长发生直接利害关联,在安全可控的范围内逐步推动社会各阶层达成共识。对每个人来说,衣食住行基本无忧,家庭完整,邻里和睦,社区和谐,都是最基本的需要。这些需要不仅仅是物质的,也是文化的;不仅仅是个体的,也是家庭的,更是群体的。但是,在现代社会,处于中下层的大部分人往往无法仅仅依靠个人能力提高生活质量,不同阶层满足这些基本需要的能力存在较大差异,要缩短这种能力差异,就需要政府进行制度化的供给,提高一系列相互配合的制度保障,住房政策、社区规划、社会治安、社会保障、综合社区中心、托儿所、幼儿园、义务教育、就近入学、娱乐设施、社情民意调查、基层干部评估、基层政治参与等制度安排,都需要落实在基层社区的社会生活当中。


整体而言,新加坡政府希望通过推动经济发展,提高就业率,降低失业率,让人民有能力自力更生而不是过度依赖政府福利。这种反福利依赖的福利国家,走的是一条先发展、后分配,再发展、再分配道路,这条道路不把教育、医疗、公共住房视为纯粹消费性的社会支出,而是视为有助于经济发展的生产性社会投资[4],更有可能探索出一条可持续的分配正义制度,这条道路与多种族平等、精英教育是新加坡政治体系中最值得珍视的[5]。这种基于就业的再分配制度并不是完全没有福利,而是在福利供给的具体领域上有所侧重,这个侧重带有鲜明的儒家特点,即新加坡政府把住房作为福利供给的重心,并且越来越注重保障家庭的基本功能。因此,可以说新加坡的再分配制度更多是一种儒家资本主义,即经济制度和分配制度的结合,经济制度是资本主义的,分配制度是儒家的,或者说经济发展走资本主义道路,社会建设走社会主义路线,这体现福利供给上,也体现在社会治理上。

 


注释:



[1]参见[李光耀:《李光耀回忆录(1965-2000)》,联邦出版社、私人有限公司合作,2000,第117-118页。

[2]本节以下内容的主要资料来源为:游保生、林崇椰合编:《新加坡25年来的发展》,南洋·星洲联合早报,1984,第283-286页。

[3]参见[严崇涛:《新加坡发展的经验与教训:一个老常任秘书的回顾与反思》,江苏人民出版社,2014,第130页。

[4]参见黄朝翰、赵力涛:《新加坡社会发展经验》,八方文化创作室,2009,第1-1153-66页。

[5]参见[韩福光等:《李光耀:新加坡的硬道理》,外文出版社,2015,第45页。


编辑:马乐瑶






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