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辽宁阜新:锈带城市复兴难在哪里


本文授权转载自市政厅(ID:shi-zheng-ting)


胡晓辉,浙江财经大学公共管理学院城乡规划系助理教授

杨春,香港浸会大学地理系副教授。



与许多锈带城市类似,阜新的问题是“体制问题”,而非简单的“产业问题”。通过建立新的产业或赋予“典范城市”的手段,可能带来短暂的经济推动力,但它不利于当地制定立足地方、细致入微的长期政策战略。


锈带城市(rustbelt cities)的称呼源自美国中西部和东北部五大湖地区,泛指位于这些地区曾因煤炭和钢铁工业而繁荣起来的制造业城市,如芝加哥、底特律、匹兹堡和克利夫兰等。这些城市在上世纪80年代普遍出现了去工业化、经济不振、人口流失和城市衰败等问题,逐步成为犹如生锈一般的老工业区。


广义上讲,锈带城市指以传统制造业为经济支撑的老工业城市。中国最大的老工业地区——东北地区,向来是中国最重要的能源和自然资源基地。自2003年“东北振兴”计划以来,尽管国家为其提供了大量的资金和政策支持,但截至今日,其经济重塑仍存在较大的困难和阻力。


近期的数据统计显示,东三省不少城市存在GDP负增长现象,人口外流现象仍十分严重。东北老工业城市的经济振兴问题再次成为媒体和学界关注的热点。有经济学者认为东北城市的问题是产业问题,应该重点从外部注入资金和资源以发展轻工业;也有学者认为东北振兴问题从来都是体制问题。但似乎没有一个明确的答案。


本文试图通过对辽宁阜新的案例分析,从演化经济地理和制度视角阐述造成东北锈带城市振兴问题的一些根源,从地理的角度提供一种视角和声音。



▌阜新往事


1)1949年之前:满足战争所需


在古时,阜新属于边疆地区,曾被游牧民族统治。1890年,当地人发现了大量的煤炭资源,促使外来人口大量涌入。由于经济持续增长,清朝的光绪帝意识到阜新的重要性,于1903年将其封为“阜新县”。截止1913年,阜新已成为中国最大的煤炭生产地之一,聚集了19家煤炭公司,共3000多名矿工。


左图:伪满洲国时期阜新的一座装备精良的矿井。右图:阜新(海州)城市街道。 资料来源:张佳,1936年,原日本当局拍摄。 © 市政厅


从1914年开始,到1931年“九一八事变”爆发前,日本公司在阜新买下大量矿坑,并获得开矿权。在伪满占领东北期(1931-1945),日本进一步加速对阜新煤炭资源的掠夺。1934年,日本满洲煤业公司掌控了阜新的所有矿井。为满足战争所需的资源,不断扩大煤炭产量,并于1940年将阜新县正式指定为“阜新市”,以满足其殖民计划。1940年到1945年,超过30万中国人和10万日本人被有组织地迁入阜新。


这一时期,阜新很大程度上成为日本战争机器的重要组成部分,其工业基础设施得到充分建设,并初步具备了现代的工业体系和完善的城市体系。


2)1949-1976 :社会主义时代的榜样城市


解放战争时期,阜新经济陷入停滞。1949年,中央决定优先发展中国东北地区。作为当时中国工业化和城市化程度最高的城市,辽宁被描述成“共和国长子”,有义务率先施行当时中央提出的“重工业优先”战略。阜新拥有丰富的矿产资源和完善的基础设施,加上临近苏联的地理位置和当时中央亲苏的政治理念,便成为实行苏联式工业化的理想城市。


阜新海州煤矿,阜新最大的煤矿,1960年代印制人民币。  © 市政厅


到了1960年代,中央将苏联的资本和技术注入辽宁。毛泽东认为“煤矿工人特别能战斗”,并能对社会主义工业化做出巨大贡献,故阜新、抚顺和鞍山等煤矿城市被重点扶持。


在“一五”(1953-1957)期间,有四个苏联援建项目(三个煤矿厂和一个发电站)部署在阜新,大力促进了阜新煤炭工业的发展。1949-1976年,阜新生产了近三亿吨原煤,约占1949年到2016年之间全国煤炭总产量的65%。这一时期,阜新人口从69万人增长至156万人,人口增长率超过了当时几乎所有的中国城市。阜新的社会主义工业化和城市化模式得到中央广泛认可,其巨大的社会经济成就通过报纸、电台,甚至是流通货币上的图案,被广泛宣传。在这个基础上,毛泽东曾多次明确,阜新是新中国社会主义经济建设的示范城市。


3)1978-2000:锈带城市


1978年的改革开放成为阜新经济的拐点。市场经济改革遭到阜新国有企业的抵制。如阜新的垄断企业阜新煤矿,在财务上负担过重,不仅要向工人(以及退休工人)支付可观的薪水,还要给工人家属提供强制性的社会福利(如子女教育、住房、医疗等)。当地人习惯于受益并长期依赖这种“大锅饭”体制,不愿接受市场经济改革。


阜新海州露天矿低品质煤采选工人。  © 市政厅


面临1990年代以来不断枯竭的本地煤炭资源,阜新选择开采新的矿井,以此来增加煤炭的产量,而不是进行改革。1980年,阜新经济增长开始放缓,在煤炭储量减少的1990年代,情况变得更糟。


官方数据显示,1990年至1995年,阜新的GDP增长2.1%,在辽宁省挂末,远低于全国平均水平的6.2%。1998年国企改革开启后,阜新煤矿被迫关闭亏损的煤炭工厂,并且剥离其附属的集体所有制公司。一时间,超过二十万人下岗。据报道,2000年阜新煤矿的煤炭子公司宣布破产之后,短时间内发生了30余次群体事件。


阜新,一个此前的社会主义示范城市,变成了一座锈带城市。


4)2001-至今:振兴措施


很大程度上,阜新经济的衰退反映了新自由主义时代下中国区域发展不平等的加剧。越来越严重的差距促使中央运用了一系列地方乃至国家驱动的投资、金融支持策略,来重新平衡国民经济的空间性。过去十余年间,东北城市获得大量经济支持。2001年来,国家对基建项目的直接投资成为阜新的主要资源和GDP增长的推动力。


在阜新等待临时工的非正式劳动者。 © 市政厅


阜新的煤炭公司将生产转移并扩张到其他富煤地区,以谋求生存,亦为防止破产带来的不良社会效应。某种程度上,煤炭工业的本地“空心化”抵消了国家对阜新的投资。再者,之前国家对基建项目的投资,仅为当地人创造了短暂的劳动市场,大部分以往依赖煤炭国企的居民仍找不到稳定的工作。


国家对阜新的投资项目多数集中在创造新的产业上,而对社会基础设施
(如住房)的投资不足,使得阜新仍存在大量生活条件简陋的棚户区。同时,阜新的经济严重依赖房地产开发。这与城市土地财政是地方政府刺激经济增长的逻辑相吻合。相比同类城市,为了弥补当地政府的财政赤字,阜新以城市化名义出售农村土地的行为更激进。


阜新市区棚户区的一幕。 © 市政厅


2001年至2016年,阜新总人口数量从193万下降至178万,但城市人口数量从78.4万增长至103.6万。可见,阜新的城市化并非由外部人口迁入所驱动,而是在土地财政刺激下通过对农民市民化的手段实现的。然而,自上而下的投资策略和地方土地财政都没能为阜新创造足够的就业机会和增加当地人收入。



▌新产业能否重振阜新


阜新在国家的大量投资下,已开发了几个新的非煤矿产业。这些新产业是否能重振阜新的城市经济?


1)农业和食物生产


2001年,阜新因1998年的国企改革,发生大量失业和社会动荡。之后,中央指示阜新在郊区发展现代农业,以吸收解决大量下岗工人,通过激励如双汇、伊利、六合等食品企业的直接投资,阜新经济得到了一定补救。据记录,约有7万名原煤炭国有企业的员工在阜新农村地区重新就业。到2005年,农业和食品工业已成为阜新的一大支柱企业。


然而,随着经济的相对改善和更多城市服务性就业岗位出现,阜新的现代农业面临人员流失和产业危机。由于对城市生活强烈的感情依恋和社会对“工人阶级”的职业认同,从事农业劳动的原下岗工人逐步重返城市。因此,培育现代农业虽然成功应对了失业危机,但缺乏可持续的发展动力。


2)风力


近年来兴起的风力发电被认为是阜新发展的一条新路。2003年,作为当时中国最大的风电开发央企之一,华电(金石)在阜新发展了一个小规模的风力发电试验项目,此举初步奠定了阜新风电行业的基础。


2005年,国家能源局决定选择阜新作为风力发电的试点城市。随后,中央政府指定中国最大的风电开发商——华能在阜新投资部署一个500兆瓦的大型项目。在国家政策指导和丰厚补贴下,包括央企(中国风电、大唐、华润、国电)和制造商(金风科技、华锐风电、明阳)在内的几乎所有知名风电公司都在阜新投资项目。截至2016年,阜新风电装机容量达到1890兆瓦,比2005年增长了20倍。现在,阜新是全国最大的风力发电地之一,约占辽宁省风电装机总容量的三分之一。


实际上,国家对阜新风电产业的布局体现了“振兴东北老工业区”战略。风电行业的央企来到阜新,释放一个强烈的信号,它告诉当地利益相关者,这座城市再次被国家“特别照顾”和“偏爱”。尽管阜新缺乏风电行业相关的本地技术和资本,当地政府却不遗余力地支持国家的决定,不断通过优惠措施吸引风电企业投资。


然而,新兴产业对当地经济的贡献是有限的,还伴随许多制度性障碍。其关键原因在于,央企在财务和行政上脱离阜新市的经济体系和管辖范围。这意味着阜新风电发展主要受益于国家补贴,但却大量消耗本地公共资源来满足这些企业的需求。


阜新山区并网风电场。 © 市政厅


此外,风电项目(主要是山区)扩张造成了环保和林业部门的紧张关系,这直接导致了风电审批流程放缓。不少人认为,国家对阜新的风电投资是“不可持续的,很快就会暂停”。


3)煤化工


煤化工产业,作为国家能源局确定的现代新能源产业,自2005年以来一直是中国重点发展的产业。能源央企是这个产业的主要推动者。2010年,阜新的煤化工产业开始兴起,但早在2006年就有了发展方案。


当时,中央政府在阜新发展风电的同时,还鼓励央企发展煤化工。2005年,经中央许可,阜新煤矿集团从近邻的内蒙古锡林郭勒采购煤炭,以弥补本地煤炭资源枯竭的损失。2007年,在地方政府协调下,阜新与锡林郭勒建立了煤炭运输专用铁路(即巴新铁路),以确保煤化工产业有充足和安全的煤炭原料供应。到2010年,以上努力促使了中国大唐集团在阜新投资,并计划到2015年完成一个36.1亿美元的项目。然而,此项目仅解决了生产几个低端煤化工产品的问题,由于大唐在阜新多年的亏损,现有工厂往往只是部分运转。


阜新大唐煤化工总厂。 © 市政厅


2010年以来,煤炭贬值、大量投资的沉没成本和低端的煤化工产能过剩,共同导致了整个产业的亏损。更重要的是,越来越多个人、社会团队和公共机构对潜在“邻避效应”产生不满,他们对城市煤化工产业的环境威胁和水资源的浪费表现出极大的担忧。


在这个基础上,政府制定了更严格的环境规定和更严格的项目审批条例。2014年起,大唐要求阜新停止新建项目,尤其是高能耗和环境风险的煤制气项目。可见,煤化工这项新产业也未能给阜新带来持续显著的经济效益。



▌为什么中央难救阜新


在阜新推动的国家政策,具有明显的由投资驱动的、自上而下的国家干预主义特征,往往着力于创造或植入新产业。这些政策既不像一般的国家政策那样相对松散,给地区留有很大余地来适应性地执行,也不是“一刀切”政策而完全无视区域和地方的特性。


相反,这些产业扶持政策在国家层面是高度确定和正式化的,由央企在当地主导执行。尽管有高执行力和效率等优势,中央政府干预对阜新的经济复苏还是产生了不利影响。


一方面,国家似乎低估或过于简化了阜新所存在的复杂问题,试图用政策的力量来快速解决。在创造新产业时,忽视和回避了本地经济内在不足的问题。另一方面,对新产业的选择不是基于阜新当地工业条件和背景,而是看这些产业是否与国家宏观产业政策相一致。比如,发展农业和食品工业符合21世纪初提出的“三农问题”;发展风电和煤化工业也与2005年全国范围内的“发展再生能源”的产业活动相一致。这些基于国家层面、以任务为中心的方案,缺乏对当地社会经济条件的透彻理解,造成了阻碍阜新经济振兴的消极后果。


还有一种理解是,阜新本地对产业振兴的能力不足。阜新一开始就被中央定位为产业单一的国家能源供应中心。特别在计划经济时代,“央企领导”的思想在阜新全面贯彻。中央对地方经济事务的控制被认为是更优越的模式,“矿大城小”的理念被广泛接受。当时,阜新煤矿厂比阜新市政府拥有更高的行政级别和经济事务管辖权。甚至在上世纪九十年代进行较为激进的市场改革之时,阜新的多角色权力分割现象也不易改变。虽然,现在阜新煤矿集团的所有权已被下放至省级政府,但“条块分割”的管理模式仍然存在。


此外,较高等级的政治经济实体的存在,不仅在横向上扰乱了阜新地方治理的结构,而且在纵向上给地方带来了新的冲突。例如国家能源局与国家环保部门之间的冲突,体现在地方相关附属部门的对立不合作。因此,“条块”问题可以视为阜新振兴的最根本阻碍。阜新处于两难的境地,虽然有努力寻找振兴方向的强烈意愿,但仍缺乏内在动力和能力。


可以说,长期存在的制度遗留问题,使中央和阜新本地政府建立了过于紧密的关系。中央不仅设法解决当地问题,还经常以阜新是“试点”或“示范城市”为名,来试验性地实施某个具体的国家战略。另外,这种关系也使当地执政者产生了强烈的“等、靠、要”依赖心理,从而逐步失去了符合地方特点的决策意识和动机。


由于以上所述的多方面的制度缺陷和障碍,中央难以解决阜新的振兴问题。从根本上说,与许多锈带城市类似,阜新的问题是“体制问题”,而非简单的“产业问题”。通过建立新的产业或赋予“典范城市”的手段,可能带来短暂的经济推动力,但它不利于当地制定立足地方、细致入微的长期政策战略。


*本文由邵媛媛编译自论文《Building a role model for rust belt cities? Fuxin's economic revitalization in question》,该论文发表于英国城市规划期刊《Cities》2018年第72期


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